摘 要：在政府投资项目上实施代建制，对于加快实现政府职能转变、遏制腐败行为、提高投资效益、解决投资超标、防止工程款拖欠等具有重要意义。
关键词：项目 代建 管理 思考
代建制是随着市场经济发展，项目实施的专业化要求和技术含量日益增加，而逐渐被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目管理方式，在我国尚处于起步阶段，去年7月22日国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。在政府投资项目上实施代建制，对于加快实现政府职能转变、遏制腐败行为、提高投资效益、解决投资超标、防止工程款拖欠等具有重要意义。
一、“代建制”的含义和实质
项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM制），包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，在我国，根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革方案》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。实践证明，“代建制”是控制建设规模、建设工期和建设投资的行之有效的管理方法。
二、实施“代建制”的必要性
与现行政府投资项目管理体制相比，代建制具有明显的优势：
一是加快了政府职能转变。长久以来，搞一个项目政府就成立一个工程指挥部一这是我们司空见惯的做法。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端多多。据有关专家透露，指挥部模式下建设的工程几乎没有不突破预算的，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任连人都找不到。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。
二是有助于遏制腐败。代建制最令人称道的就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。作为工程建设的投资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。代建人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁就投资人，这样代建人对建设方也有一种制约的作用。代建人虽然实施具体管理，面对众多承包商和供应商，但却受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。
三是提高了投资效益。由于实施代建制，节约有奖，建设者将对建设资金精打细算。
四是抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）痼疾。过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。
五是克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程超预算。通过代建制改革，这种情况将得以避免，为防止拖欠打下良好基础。
三、代建制的运行机制
代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理中的行政隶属和管理关系，变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系，即委托代理关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式。代建制的运行机制由过程机制、激励机制、约束机制三者共同组成，缺一不可。
（一）过程机制
过程机制，是指合同三方（委托人、代建人、使用人）通过履行各自职权，完成各自职责的过程。因此其落脚点是各方要行使哪些职责。代建制中的三个主体主要是投资人、代建人和使用人。代建制模式将三方分开，从而提高管理效率。投资人是政府或企业，通常职能部门为发改委，负责对使用人提出的项目需求、项目建议审批，招标代建人，安排项目资金。使用人是指项目建成后实际接收、使用、管理并拥有项目产权的法人。投资人和使用人统称为业主，企业投资项目代建制中，投资人和使用人多为同一主体。代建人是指按照代建合同约定，承担政府投资建设项目组织管理实施工作的法人。在代建制这个项目管理的过程中，实际上是三方（投资人、代建人和使用人）为了达到共同目标，相互配合所做的集体努力的过程。
（二）激励机制
激励机制不仅包括外在的物质激励，行业市场上信誉的积累、经验的累积、企业人力资本的提高、核心竞争力的增强、企业在资本市场上声誉的提高等都是极好的激励。因此具体的激励措施应该根据不同的委托一代理情况进行区分，而不能简单地就是经济关系。
（三）约束机制
代建制的约束机制也称监督机制，分为内部监督和外部监督。内部监督机制的核心就是理顺代建企业产权关系，建设现代企业制度。外部监督机制是通过建立代建企业的市场竞争机制，使委托代理关系由市场决定、监督、保证、评价与奖惩。目前研究和关注的焦点主要在外部监督。
因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
（来源：项目管理者联盟 作者：赵金堂 崔昌盛）
